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啃农村发展硬任务:2019年一号文件有哪些亮点?

本文来源于《财经》 2019-02-20 16:05:00
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“今年一号文件主题突出‘农业农村优先发展’,并按优先发展的方针部署了八个方面的工作,这是扭转中国现代化进程中农业农村发展滞后局面、让农业农村发展追赶上国家现代化步伐采取的重大举措,是乡村振兴战略顺利实施的根本保障”

《财经》记者焦建/文 苏琦/编辑

随着进入21世纪以来第16个指导三农工作的中央一号文件于2月19日晚间公布,今年三农改革路线图已经框定。

在这份文件题为《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(下称《意见》)中,包括了决战决胜脱贫攻坚、保障重要农产品有效供给及拓宽农民增收渠道等八个部分。

在国内外环境的不断变化中,这一系列与乡村振兴及粮食安全等重点领域有关的内容既包括硬任务,亦提出了新要求。

“今年的文件主题突出‘农业农村优先发展’这一主题,并按优先发展的方针部署了八个方面的工作,这是扭转我国现代化进程中农业农村发展滞后局面、让农业农村发展追赶上国家现代化步伐采取的重大举措,是乡村振兴战略顺利实施的根本保障。只有做到‘四个优先’,农业农村发展才能迎头赶上。”国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆对《财经》记者解析称。

硬任务与优先性

因距离中国全面建成小康社会时间节点只有最后两年,2019年和2020年中国在“三农”领域有不少必须完成的硬任务,《意见》对此进行了细化,并为确保任务完成而落实了相关政策。

所谓“硬任务”,包括农业农村存在的短板,主要是脱贫攻坚、农村人居环境和公共服务(如教育、医疗、养老等)、保障国家粮食安全、实现农民人均收入比2010年翻一番等。

叶兴庆认为,这些硬任务之所以被认为是“硬”,主要体现在三个方面:一是“不可或缺性”,脱贫攻坚、改善农村人居环境、保障粮食安全等是全面小康不可或缺的重要方面;二是“紧迫性”,只剩下两年时间;三是“艰巨性”。这些问题解决起来需要付出真金白银,需要真刀真枪地推进。

在保障国家粮食安全方面,叶兴庆指出:实施重要农产品保障战略,既是当前形势下的重要考虑,也是一项长期举措。因从当前看,保障重要农产品有效供给,是实现“六稳”的迫切需要。从长远看,也是保障我国现代化进程顺利推进的需要。既要通过深化农业供给侧结构性改革,以提高健康、可持续、有竞争力的产能;又要放眼世界,积极利用国外农业资源和农产品市场。

在脱贫攻坚方面,国家统计局2月15日发布的全国农村贫困监测调查则显示:按现行国家农村贫困标准测算,2018年末,全国农村贫困人口1660万人,比上年末减少1386万人;贫困发生率1.7%,比上年下降1.4个百分点。

“到2020年时如果仍有数量庞大的人口生活水平处在标准线以下,既会影响人民群众对全面建成小康社会的满意度,也会影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度。”叶兴庆称,“在两年内完成一系列硬任务必须要有攻坚战的打法。国家要大幅度增加对这些方面的投入;农民的积极性必须调动起来,激发其内生动力;另外,发达地区、有条件的企业,也都有必要充分发挥作用。”

据了解,在2018年11月时,财政部为进一步提高地方预算完整性,加快支出进度,帮助地方提前谋划和打赢脱贫攻坚战,已提前下达了全国28个省区市2019年中央财政专项扶贫资金预算909.78亿元(约占2018年中央财政专项扶贫资金1060.95亿元的86%)。其中安排资金120亿元,继续重点支持西藏、四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州等深度贫困地区,并将资金分解到具体区、州。

今年的《意见》亦有与之相关的农业农村优先发展的政策安排。“去年(2018)的中央一号文件对坚持农业农村发展提出了原则要求。今年的中央一号文件对落实农业农村优先发展总方针进行了更加细化实化的部署安排,把落实农业农村优先发展同政绩考核联系到一起,进一步压实责任,确保做到能落实、见实效、可考核。”中央农办主任、农业农村部部长韩长赋在接受《人民日报》采访时称。

多位三农领域的专家均对《财经》记者表示:坚持农业农村的优先发展,可以被认为是中国发展战略的重大调整。在现代化的前半场,农业农村落在了后面;在现代化的后半场,农业农村只有发展得更快,才能与全国同步进入全面小康社会,同步迈向现代化。

“现代化前半程的农业发展有高速增长、增产导向、增长动力(农业生产效率)转换、市场隔绝四个特征,进入后半程后,将面临产能透支、成本倒挂、保护有限等突出问题,农业政策必须从增产导向转向竞争力导向,从重农业生产到重农业生态,从劳动力单向外流到双向流动,从重土地的保障功能到重要素功能。”叶兴庆称。

对此,中国将“坚持农业农村优先发展,就要做到在干部配备上优先考虑、在要素配置上优先满足、在资金投入上优先保障、在公共服务上优先安排……政府具有决定权的公共资源分配,必须切实向农业农村倾斜……必须转变政绩观、调整指挥棒,推动各级地方党委政府把注意力和兴奋点转向农业农村。”《意见》称。

具体而言,在“人、财、物”方面,《意见》提出中国要完善农业支持保护制度。例如,调整改进“黄箱”政策,扩大“绿箱”政策使用范围;完善玉米和大豆生产者补贴政策;推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点;扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点等。

在打通金融服务“三农”各个环节方面,《意见》也提出要建立县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制;推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源;鼓励银行业金融机构加大对乡村振兴和脱贫攻坚中长期信贷支持力度等。

此外,韩长赋在前述采访中还透露称:地方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域。

农地改革深化新方向

另一项被各方高度关注的“三农”硬任务,是已经进入改革深水区且作为新一轮农村改革关键点之一的农村“三块”土地制度改革,因其既关系到农业生产及农村新业态的发展,也关系到农民进城及工商资本下乡,还关系到农村金融等各个方面。

在建立农村集体经营性建设用地入市制度方面,韩长赋近日曾公开表示:下一步要总结改革试点经验,完善法律法规,推动建立城乡统一的建设用地市场,加快集体建设用地确权登记颁证,建立土地增值收益分配机制,赋予集体经营性建设用地使用权抵押担保权能,明确集体经营性建设用地入市规则和监管措施。

在农村其他两种土地方面,《意见》则指出:保持农村土地承包关系稳定并长久不变,研究出台配套政策,指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法,确保政策衔接平稳过渡。完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系;加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作,力争2020年基本完成。稳慎推进农村宅基地制度改革,拓展改革试点,丰富试点内容,完善制度设计。

某相关主管部门的一位相关研究人员对《财经》记者指出,2019年具体将可能包括以下几个方面的重点项目:按期完成农村集体资产清产核资,推进农村集体产权制度改革;做好农村承包地确权登记颁证收尾工作;稳慎推进农村宅基地改革。

事实上,农村承包地确权登记颁证工作到2018年底时已基本完成,但作为“收尾”工作,有些地方的权证尚未发放完毕,还有一些其他的遗留问题等。

另外,在2018年12月29日时,十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定。在落实承包地“三权分置”方面,新修改的农村土地承包法包括一系列内容,其中既明确了承包方承包土地后享有土地承包经营权,亦对保护进城农户的土地承包经营权的规定也作出了重大修改。

“这次修改农村土地承包法,主要就是为了将农村土地实行‘三权分置’的制度法制化,以更有效地保障农村集体经济组织和承包农户的合法权益,同时也更有利于促进现代农业发展。”全国人大农业与农村委员会办公室主任对此表示。

如此一来,“承包地三权分置改革已经取得了明显成效,接下来被寄予厚望的就是近两年才开始加速的农村宅基地三权分置改革了。”前述研究人员称。

作为强化乡村振兴制度供给的改革举措之一,宅基地改革在近两年内不断出现新突破,并逐步仿照承包地“三权分置”改革的经验,探索其独特的所有权、资格权与使用权的“三权分置”新路:

2015年初,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》;2016年9月,原中央全面深化改革领导小组决定将土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市扩大到全部33个试点县(市、区);2017年11月,原中央全面深化改革领导小组又决定将宅基地制度改革拓展到全部33个试点县(市、区);2018年12月,全国人大常委会审议关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案,拟将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。

有一部分学者认为宅基地改革应继续加速,应“拿出一小部分农村空置的宅基地转为城市居住用地,应该赋予农户对宅基地充分的用益物权,可以长租、流转、抵押、继承。”“允许农村进城落户的人口在全国范围内出售宅基地的使用权,他的收入可以用于在城市购房的初始资金,同时允许城市人下乡购买他们宅基地使用权。

但在现实中,因中国目前仅在山东禹城、浙江义乌和德清、四川泸县等有限地区对相关领域进行过探索,亦仍存在“范围比较窄,时间比较短,尚未形成可复制、可推广的制度经验,且各有关方面对宅基地所有权、资格权、使用权的权利性质和边界认识还不一致”等问题,行政主管部门对此的态度仍较为审慎。

综合各方信息,宅基地的“三权分置”改革在2019年的重点任务或将包括以下方面:全面开展农村宅基地使用权确权登记颁证;丰富试点内容,探索适度放活宅基地和农民房屋使用权有效途径;结合发展乡村旅游、下乡返乡创新创业等,探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法;另外,各方亦有可能抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见,研究起草农村宅基地使用条例,开展闲置宅基地复垦试点等。

整体而言,农村宅基地改革将继续秉持“稳慎推进”的思路。

(本文为《财经》与腾讯新闻独家合作内容,谢绝转载)

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(编辑:文静)
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